Българският модел за местното самоуправление: традиция, развитие и актуални въпроси

Аспекти на началата на българското местно самоуправление можем да намерим още в предосвобожденска България. Особено в годините след приемането на Хати-шерифа през 1839 година и Хати-хумаюна от 1856 година, който въвежда правилото в съветите - във вилаетите, санджаите, каазите и общините да участват както мюсюлмани, така и немюсюлмани, при това – свободно избрани. Способността на българите да организират около църквата, училището и управлението на стопанските работи е създала достатъчно предпоставки, щото местното самоуправление в новата, следосвобожденска България да е добре познато. И да не бъде такова предизвикателство пред народа, каквито са билите други институции, произтичащи от Търновската конституция.

Ето защо, за временното руско управление в лицето на прозорливия княз Черкаски и най-вече на наследника му княз Дондуков-Корсаков, не е било особена трудна задача установят гражданска власт в 8-те окръга и 56-те санджака в рамките на освободената територия. С тези първи стъпки наистина се въвежда принципът на децентрализацията и широкото самоуправление в селищата, околиите, окръзите и дори в губерниите. Заедно с това е извършено и първото разпределение на отговорностите между отделните нива на местното самоуправление.

 

След прословутия спор „за” или „против” двукамарния парламент, другата съществена дискусия в Учредителното събрание от 1879 година се развива по въпроса за местното самоуправление. Можем само да съжаляваме, че двете дискусии не са се слели в една. Но такова е било времето. И нашите предци са схванали двукамарния парламент като своеобразно разделение на нотабили и обикновено представителство. А не примерно като регионална камара и камара на представителите.
 
Началото и дискусията в Учредителното събрание
 
Можем да съжаляваме също така, че дискусията около новото административно-териториално деление и местното самоуправление не е била подробно протоколирана изцяло. В нея вземат участие много от по-сетнешните държавници на България – Драган Цанков, Петко Каравелов, Тодор Икономов, Константин Стоилов, Марко Балабанов. За да си представите най-добре дискусията, ще цитирам част от изказванията на Константин Стоилов и на неговия опонент Марко Балабанов. Спор, в който има единодушие по отношение на широкото самоуправление в общината, но и различия по отношение на другите нива. От една страна, Константин Стоилов пледира: „Ние трябва да се стараем у нас да се развият много центрове на политически и обществен живот. Това е началото на децентрализацията, която Франция с мъка се стреми да постигне и която дава силата на Англия и Америка. Другото начало е началото на централизацията, според което правителството прави всичкото.”. Другата теза е на Марко Балабанов, който претендира за отпадането на губерниите и за по-силна административна власт в околиите, като на места иронизира Константин Стоилов за желанието му за „да се образуват такива центрове в Отечеството ни, за да стане България градина или Белгия на Балканския полуостров, както се изразява един от нашите доброжелатели европейци.” Но пък тъкмо Балабанов, произнася следната знаменита фраза: „Дайте по-много правдини на окръжието, по-малко на околията, а на общината – най-пълно самоуправление.”
В крайна сметка Учредителното събрание гласува предложението на Драган Цанков, което намира израз в първото изречение на чл. 3 от Търновската Конституция: „Територията административно се дели на окръжия, околии и общини.”. А след това се приема и предложението на Марко Балабанов: „Особен закон ще се изработи за наредбата на това админстративно деление върху начала за самоуправление на общините.”.
За съжаление, крайният резултат е компромис. Макар председателстващият Петко Каравелов да настоява от текста да отпадне „общините” и точката да се сложи преди тях, все пак текстът остава в този вид. И тази липса на яснота ще даде своя негативен отпечатък върху по-сетнешната история на местното самоуправление у нас.
 
Период на подем
 
Началото е поставено през 1880 година, когато Народното събрание приема Закона за административното деление на територията на Княжеството. Той разделя новата държава на 21 окръжия, 58 околии и 1354 общини. Местно самоуправление е предвидено в две от тях – в общините и в окръжията.
Три години след Учредителното събрание са изготвени и приети два закона: Законът за общините и градските управления (1982) и Законът за Окръжните съвети (1882). Към тях трябва да добавим и Закона за правата на общинските кметски наместници.
През 1986 година са приети два нови закона: Закон за градските общини и Закон за селските общини. На следващата година влиза в сила и Законът за окръжните съвети. 
Първите два закона бележат развитието на местното самоуправление за повече от три десетилетия. В тях са предвидени избираеми общински съвети, които излъчват кмет на градската или селската община. Според новите правила селските кметове се утвърждават от министъра на вътрешните работи, а градските – от княза. Кметовете, както и понастоящем в България, са били представители едновременно на местното самоуправление и на централната власт. Окръжните съвети са управлявани от избрани постоянни комисии, разполагащи с известна стопанска самостоятелност, с правомощия да избират съдебните заседатели, да разпределят преките данъци върху общините, да дават мнение по инфраструктурни проекти – шосета, ж.п. линия и пр., да изготвят и управляват бюджета на окръга.
През 1889 година нови промени в Закона за окръжните съвети ограничават правомощията на второто ниво - намалява се съставът на постоянната комисия, а за председател се определя окръжният началник. Това на практика превръща постоянните комисии в подразделения на държавната администрация. През 1901 година XІ ОНС приема нов Закон за административно-териториалното деление на държавата, според който се установява модел с 12 окръга и 71 околии. 
Би могло да се каже, че периодът до началото на XX век е най-силният в развитието на българското самоуправление, когато общините са били най-жизнеспособни - и като самостоятелност, и като инициатива, и като финанси. Следват многобройни промени във вече цитираните по-горе закони. Първи губят своята самостоятелност окръжните съвети. По -нататък редица изменения и допълнения в законите ограничават автономията на общините за сметка на централната власт.
Статистиката сочи, че от приемането му през 1882 г. до 1926 г. Законът за селските общини претърпява 16 поправки, а този за градските – 22. От гледна точка на днешната практика у нас, статистиката може да не е впечатляваща, но в онези години относителната тежест на тези чести промени е била доста по-висока. Седем пъти е променяно и второто издание на Закона за окръжните съвети от 1907 година.
Своето влияние върху развитието на местното самоуправление имат и трите войни – Балканската, Междусъюзническата и Първата световна. Резултатът, пак според статистиката - по съпоставими цени дълговете на градските общини от 96 милиона през 1914 нарастват до 309 млн лв, в края на 1925 г. Увеличават се значително и задълженията на окръзите - от малко над 1 млн лева през 1911, г., до 30 млн лева през 1925 г.
Като цяло, въпреки редица несъвършенства, политическите колизии и партизанщина, би могло да се каже, че в този първи период контролът, който държавата упражнява върху местното самоуправление не е йерархичен, а по скоро финансов, съдебен и административен. Той се упражнява само от органи на държавата – съдебни, финансови инспектори, окръжен управител.
 Тази първоначална уредба и това устройство на местното самоуправление с известни кърпежи и в най-общ вид просъществува до 1934 година.
 
Загърбване на традицията и процеси на централизация
 
През 1933 година е отменен Законът за окръжните съвети, а след 19-то майския преврат през 1934 г. правителството приема Наредба-закон за селските общини и Наредба-закон за градските общини. По-късно, през 1938 година, Народното събрание гласува и Наредба-закон специално за Столичната голяма община, с което ограничава нейните правомощия и предвижда назначение на нейния кмет от министъра на вътрешните работи. 
С последните три закона на практика се загърбват традициите, което е постигнато в края на 19-тия и началото на 20-тия век. Административния надзор над общините се засилва и се разширява ролята на централните управления от страна на правителството. Ограничаването на местното самоуправление и разрастването на централната администрация рязко влошава качеството в процеса на управление и координацията между отделните служби и деконцентрирани звена. Към всичко това трябва да добавим и проблема с с администрирането на новите земи от 1941 година насетне.
Ако трябва да обобщим структурния модел на българското местно самоуправление за периода до 1944 година, поне що се отнася до второто ниво, можем да кажем, че той е твърде неустойчив. И варира от 21 окръжия през 1880 до 7 области, установени с реформата през 1934 година. Базирайки се на на наблюдения от Царство България и последващия период, един автор – Димитър Попов, изготвил статистическа хроника на промените в броя и центровете на второто ниво след Освобождението, прави заключение, че 28-те окръга са най-устойчивата структура през годините. Устойчива с оглед на продължителността на своето съществуване и на градовете, определяни за центрове на областите или окръзите. От историческа гледна точка, най-вероятно. Другото ще го покаже бъдещето.
След 1944, в условията на тоталитарен режим година вече може да говорим за промени, чиято целесъобразност е обусловена преди всичко от партийната идеология, от визията за колективизация и индустриализация.
 
ТКЗС и АПК като ориентир за реформите
 
Първата реформа е от 1949 година, когато е увеличен броят на областите от 7 на 15. По-нататък колективизацията и поетият курс към индустриализация води до новото административно деление от 1959 г. Окръзите се увеличават на 30, а околиите отпадат като административно-териториални единици. Целта е концентрация и пренасочване на селското население към градовете, където тече индустриализацията. Две години по-късно промяната е узаконена в Конституцията. През 1971 година с новата Конституция се установява двустепенното деление – общини и окръзи с местно самоуправление. През 1979 г. с указ на Държавния съвет прекратяват съществуването си 1389 общини. На тяхно място се създават 291 селищни системи, повечето около изградени около новосъздадените аграрно-промишлени комплекс.
Така по ирония на съдбата ориентир за българската община вече не е църквата, както по времето на нейното възникване, а ТКЗС-то през 50-те и АПК през седемдесетте години.
През 1987 се извършва последната административно-териториална реформа по времето на комунистическия режим. Създават се 9 области, формално с местно самоуправление и областни съвети. Броят на общините се свежда от 291 на 249.
През 1991 година, с новоприетата Конституция е установен двустепенeн модел с местно управление само в общините. Предвидена е и възможност със закон да се създават и други нива на самоуправление.
В съвременен план ще пропусна недоразумението с опита за създаване на околии и ще отида направо на 1999 г., когато бе първата голяма административна-териториална реформа след 10-ти ноември 1989. Тя, както знаете, възстанови 28-те окръга като административно-териториални единици с намерението по-късно в тях да бъде установено самоуправление. През 2007 година бе извършената конституционната реформа, която предостави на общините да определят размерите на местните данъци „при условия, по ред и в границите, установени със закон.”  
 
В заключение, ето и няколко отправни точки за размишление.
Първо: Случаен ли е фактът, че през по-голямата част от нашата нова история имаме тристепенен модел на административно-териториално деление ?
Второ:   Кой може да даде смислен отговор на въпроса: защо с приемането на новата Конституция отпадна второто ниво на местно самоуправление, съществувало с малки прекъсвания до 1991 година?
Трето:  Съзнаваме ли, че имаме богат минал опит – и добър и лош – който не можем да загърбим, защото е наш, а не чужд?
Четвърто: Не виждаме ли, че установеният през 70-те години, с други цели и други визия , модел на общините в България на практика се е разпаднал? А в периферията на страната той прилича повече на привременно управление, отколкото на самоуправляващи се общности?
Пето: Наясно ли сме, че след две десетилетия бездействие, в центъра текат процеси, които превръщат инстинкта за самосъхранение на администрацията в далеч по-важен фактор, отколкото е волята на политиците? И че този фактор утре може да се окаже непреодолимо препятствие и за най-ентусиазираните реформатори?
Шесто: Кога най-сетне тези, които работят всекидневно по проблемите, правят анализи и имат различни мнения за реформата, ще седнат на една маса, за ще се разберат кой е най-добрият модел? Т.е. ще изберат едно от двете: или старите 28 окръга или пък по-малко най-развити български градове, притегателен център за регионите.
Седмо: Не е ли време, ако всяко правителство и всяко мнозинство в парламента се плаши от тази реформа и от голямата отговорност, която трябва да поеме, да бъде свикан най-сетне представителен форум с участието на общините или техни делегати. И именно този форум да вземе окончателното решение за границите на областите с местно самоуправление и техните административни центрове.
 
 
Ергин Емин, изпълнителен директор
Асоциация на българските градове и региони /АБГР/